"Política, es siempre una opción entre dificultades"
(Indalecio Gómez)
I
La más plena vigencia -civil y política- de la Constitución
tuvo una satisfacción en la década de 1910, con la famosa reforma electoral del
Presidente Roque Sáenz Peña, que bien se ha denominado "la quimera de un
romántico" o "la revolución por las urnas", al abrir la
posibilidad de hacer pacíficamente un cambio trascendental, que no era
solamente político, sino político y social dentro de la comunidad argentina.
Hasta allí tuvimos lo que podemos calificar como el reinado
inicial o aristocrático de la Constitución basado en un régimen que hasta la
adopción del sufragio universal tuvo la necesaria intermediación de lo que se
han dado en llamar "los notables"; es decir, el sistema preexistente
al sufragio universal, igualitario y obligatorio. Y comienza a partir de allí
el breve período de lo que podemos llamar el reinado democrático de la
Constitución, en que además de existir, al igual que en el período anterior, la
totalidad de los poderes coexistentes y en funcionamiento, se suma esa energía
o esa savia del sufragio universal. Pero en 1930 comienza el cuestionamiento:
poco tiempo antes Leopoldo Lugones había anunciado "la hora de la
espada"; en las vísperas los perdidosos habían hablado de "la
encrucijada alevosa del cuarto oscuro"; y poco tiempo después comenzaría
por primera vez en la historia constitucional argentina el cuestionamiento no
ya del partido en el gobierno, no ya de un gobierno en sí mismo, sino el
cuestionamiento al sistema constitucional y a la democracia constitucional, tal
como fluye evidentemente del pensamiento de Ibarguren y de algunos otros
asesores que rodeaban al Presidente Uriburu en aquellos años.
En fin, la historia posterior es muy conocida por todos, y
sabemos cómo a partir de ese comienzo de la
"desconstitucionalización", es que se abre un ciclo no cerrado hasta
ahora, de verdadera declinación del derecho constitucional argentino, en el que
se han sucedido en diversas etapas cuestionamientos a la legitimidad. Esto es
algo más hondo y algo más grave que el cuestionamiento o el ataque a la
legalidad, porque la legitimidad, como bien ha sido definida por Max Weber, es
la creencia en una cierta legalidad. Representa pues todo un pensamiento, es
todo un sistema de valores, es todo un conjunto o ideario, en tomo a cómo debe
ser el sistema institucional de un país. Yeso es lo que se ha cuestionado
durante gran parte del último siglo, sin que ninguno de los contestatarios haya
podido hasta hoy arbitrar realmente un sistema sustitutivo o equivalente, que
asegurando iguales beneficios pudiera tener la misma aceptación y la misma
perduración que el anterior.
Sobrevino la reforma o cambio constitucional del año 1949,
con la consagración de un régimen de "cesarismo". Esa fecha y ese
suceso -aunque de corta duración- marcaron un meridiano en la historia
institucional de la República. Durante la primera mitad del siglo: XX no habían
tenido lugar las reformas constitucionales: regía el texto histórico de
1853/1860, con las limitadísimas enmiendas introducidas en 1866 y en 1898.
Con el gran cambio político producido en 1916, nada se
modificó en el texto constitucional. El presidente Hipólito Yrigoyen había
comprometido antes de su elección que "el programa" a cumplir era la
Constitución misma; y se mantuvo fiel a esa promesa; tanto en su primera
Presidencia como en el segundo mandato (1928-1930).
El presidente Marcelo T. De Alvear, por estímulo de su
primer Ministro de Interior Dr. José Nicolás Matienzo -eminente
constitucionalista- anunció en su "mensaje" de apertura del período
de sesiones de 1923, ante el Congreso de la Nación, su opinión al respecto,
algo distinta a la de su antecesor. Dijo en la ocasión:
"No soy partidario de la frecuente revisión de las
constituciones; pero pienso que éstas deben perfeccionarse gradualmente
mediante las enmiendas parciales que la experiencia aconseje. Oportunamente
someteré a V.H. un proyecto de ley sobre el punto que dejo indicado”
(véase: Presidencia
Alvear, Tomo I, Mensajes, Pág. 32).
El proyecto en sí no tuvo sanción legislativa (como tantos
otros -más de sesenta- en los seis años del período 1922-1928); y consta en el
Tomo II de la misma colección, Ministerio del Interior, Págs. 471/475, que
textualmente dice:
Reformas a la
Constitución Nacional-Sin sanción legislativa.
Buenos Aires, 16 de
Agosto de 1923.
Al Honorable Congreso de la Nación.
El Poder Ejecutivo somete a la consideración de V. H. el
adjunto proyecto de ley declarando necesaria la reforma de algunas
disposiciones de la Constitución Nacional.
Como lo dijo al inaugurar las presentes Sesiones
Legislativas el Poder Ejecutivo piensa que nuestra ley fundamental debe
perfeccionarse gradualmente mediante las enmiendas parciales que la experiencia
aconseja. El Poder Ejecutivo cree que tienen este carácter las indicadas en el
proyecto adjunto.
Desde luego, la elección de los senadores por las
Legislaturas de Provincia ha dado margen a gran número de perturbaciones
políticas, que han motivado con frecuencia la Intervención Nacional para
devolver a las Provincias perturbadas el goce y el ejercicio de las
instituciones republicanas. Los Estados Unidos, de donde imitamos esta forma de
elección, la han suprimido ya, entregando al pueblo el derecho de designar
directamente los miembros del Senado, como designa los de la otra Cámara. No
hay motivo para que nosotros mantengamos un sistema que nos ha dado peores
resultados que en el país de origen.
La forma de renovación de la Cámara de Diputados requiere
también un cambio. El sistema actual, de renovación por mitad cada dos años, no
responde a la necesidad de consultar periódica y simultáneamente la opinión de
toda la Nación como lo hacen las grandes democracias del mundo. La Cámara
Popular se renueva totalmente cada cierto tiempo en la Gran Bretaña, Estados
Unidos,. Francia. Alemania. Suiza, Italia, España, Canadá, Australia, Brasil,
Chile, muchos otros países, Es el único modo de dar acceso periódico en el
Parlamento a la opinión predominante en la totalidad de la Nación.
En nuestro régimen constitucional, la Cámara de Diputados
está destinada a representar colectivamente al pueblo de la Nación considerada
como un solo Estado (artículos 36 y 37), a diferencia del Senado que representa
a las Provincias y a la Capital como entidades separados (artículos 36 y 46),
Sí, pues, en el Senado se explica que la forma de renovación no tome en cuenta
la necesidad de consultar simultáneamente la opinión de la Nación en conjunto,
esta necesidad no puede ser olvidada cuando se trata de la Cámara en que el pueblo
argentino debe estar representado como una unidad.
Esto sentado, parece conveniente que las elecciones
generales para la renovación de ambas Cámaras tengan lugar al mismo tiempo y
coincidan periódicamente con la de Presidente de la República. Para ello, basta
que el mandato de los diputados sea fijado en tres años, de suerte que a su
terminación, concluya también la tercera parte del Senado y cada dos trienios
éste hecho corresponda a la renovación de la Presidencia de la Nación. Esta
reforma permitiría dar al Gobierno Nacional una base democrática más amplia,
asegurando en lo posible la armonía entre los poderes políticos.
En cuanto a la organización del Poder Ejecutivo, la
experiencia ha demostrado que es oportuno introducir dos enmiendas en la
Constitución. Una de ellas, la más importante, se refiere a los impedimentos
que motivan la delegación del Poder Ejecutivo en el reemplazo legal.
La primera cláusula del artículo 75 coloca la enfermedad y
la ausencia de la Capital entre las causas que incapacitan al Presidente para
ejercer el Poder Ejecutivo. La segunda cláusula del mismo artículo, al prever
que también el Vicepresidente puede estar impedido, reemplaza aquellas dos
causales por el término general de inhabilidad, lo que importa establecer
implícitamente que la enfermedad y la ausencia de la Capital sólo deben tenerse
en cuenta cuando de hecho alcanzan a inhabilitar al Presidente para el
ejercicio del Poder Ejecutivo. Así lo han entendido en la práctica los
presidentes. Pero no puede desconocerse que el artículo está redactado con una
ambigüedad que da margen a dudas y puede originar conflictos más o menos
serios. Por otra parte, cuando el Presidente se ausenta de la Capital para ir a
desempeñar en cualquier punto del territorio nacional funciones oficiales no
hay razón alguna para que justifique la delegación del Poder Ejecutivo. Dentro
de la Nación, no debe haber dos presidentes: uno inaugurando una obra pública o
revistando el ejército fuera de la
Capital, y otro, en la Casa de Gobierno, firmando decretos
entre los cuales bien podría figurar una orden de suspensión de aquellos actos.
Es, pues, necesario modificar el artículo, suprimiendo de la primera parte al
expresión de enfermedad y ausencia de la Capital, para adoptar el concepto de
inhabilidad contenido en la segunda.
La otra enmienda, propuesta en lo referente a la
organización del Poder Ejecutivo es al de autorizar al Congreso a aumentar el
número de ministros fijados en ocho por el artículo 87. El continuo incremento
de los servicios públicos, a medida que el país se desarrolla hará pronto
indispensable aliviar la tarea creciente de algunos ministerios,
subdividiéndolos o formando nuevos departamentos para atender asuntos
especiales y conexos, actualmente dispersos o confundidos con otros de índole
diferente.
Finalmente, la experiencia ha demostrado que la cláusula del
artículo 67 que prescribe la fijación anual del presupuesto no ha previsto un
caso frecuente, el de que el año fiscal termina, sin haber sido votado por el
Congreso el presupuesto para el año siguiente. Son notorias las malas
consecuencias de esta imprevisión que coloca al Poder Ejecutivo en la
alternativa de ordenar gastos sin previa autorización legal o paralizar la
administración.
Varias constituciones de provincia han sido más previsoras y
el Poder Ejecutivo cree que conviene imitarlas, disponiendo en la Constitución
Nacional que, vencido el año fiscal sin haberse fijado el nuevo presupuesto de
gastos, el último vigente se repute prorrogado hasta al sanción de otros.
El Poder Ejecutivo estima que, si las reformas que deja
fundadas fueron sancionadas, se habría contribuido eficazmente al
perfeccionamiento de nuestras instituciones políticas y administrativas.
Dios guarde a Vuestro Honorabilidad.
M. T. DE ALVEAR.
José Nicolás Matienzo.
Proyecto de Ley
Artículo 1°_ Declárase necesaria la reforma de la
Constitución en lo relativo a la duración y renovación de la Cámara de
Diputados (artículo 42), a la forma de elección de los Senadores (artículo 46),
a la anualidad de presupuestos de gastos (artículo 67 inciso 79), a la
delegación del Poder Ejecutivo en caso de ausentarse de la Capital el
Presidente (artículo 75), y al número de Ministros (artículo 87).
Art. 2° - Sométase a la Convención reformadora la
consideración de las siguientes enmiendas a los artículos de la Constitución
que se expresan:
a) Art. 42: Los Diputados durarán tres años en el ejercicio
de su mandato, al cabo de los cuales la Cámara se renovará.
b) Art. 46- El Senado se compondrá de dos senadores de cada
Provincia y dos de la Capital, todos ellos elegidos en la forma prescripta para
la elección de Diputados de la Nación. Cada Senador tendrá un voto.
e) Art. 67, inciso 79 - Fijar anualmente el presupuesto de
gastos de administración de la Nación, y aprobar o desechar la cuenta de
inversión. Si venciere el año fiscal sin haberse fijado nuevo presupuesto,
quedará prorrogado el vigente hasta la sanción de otro.
d) Art. 75 - En caso de muerte, renuncia, destitución o
inhabilidad del Presidente de la Nación, el Poder Ejecutivo será ejercido por
el Vicepresidente, y, en caso de falta o inhabilidad de ambos por el
funcionario público que designe la ley; hasta que haya cesado el impedimento o
un nuevo presidente sea electo.
e) Art. 87.- Agregar: El Congreso puede aumentar, pero no
disminuir el número de Ministros.
Art. 3 ° - A los fines de esta Ley convócase una Convención
que se reunirá en la Capital de la Nación y se compondrá del mismo número de
miembros que la Cámara de Diputados, elegidos en la misma forma y proporción
por las Provincias y la Capital.
Art. 4°._ La Convención será elegida el último domingo del
mes siguiente al de la promulgación de esta Ley y se instalará treinta días
después.
Art. 5°. - Para ser convencional se requiere las cualidades
exigidas para ser diputado.
Art. 6° - Los Convencionales recibirán al final de su
trabajo una compensación de mil pesos y gozarán de inmunidades iguales a las de
los miembros del Congreso ..
Art. 7° - La Convención deberá terminar su cometido a los
dos meses de su instalación.
Art. 8° - Se autoriza al Poder Ejecutivo para hacer de
rentas generales los gastos necesarios para el cumplimiento de esta Ley,
imputándolos a la misma.
Art. 9° - Comuníquese al Poder Ejecutivo.
José Nicolás Matienzo.
Como podrá advertirse de su simple lectura, la reforma
impulsada por Alvear y Matienzo no alteraba el espíritu ni el sentido de la
Constitución Nacional y de nuestro régimen de gobierno. Tan sólo apuntaba a
aspectos funcionales de los poderes políticos.
II
Hasta que en agosto de 1948 el Congreso dictó la ley 13.233,
que declaró necesaria «la revisión y reforma de la Constitución Nacional, a los
efectos de suprimir, modificar, agregar y corregir sus disposiciones, para la
mejor defensa de los derechos del pueblo y del bienestar de la Nación» (artículo
1).
El sentido de la ley 13.233 fue virtualmente el de una
declaración de la necesidad de la reforma «total» de la Constitución Nacional,
pese a que en su redacción se guardó silencio en cuanto a la determinación
concreta de los alcances de la reforma.
Como es sabido, la ley 13.233 fue impugnada en el Congreso y
luego ante la propia Convención, por su sanción legislativa sin el recaudo de
«los dos tercios» de los miembros de ambas cámaras, ya que sólo contó con el
voto de los dos tercios de los miembros «presentes».
El bloque opositor intentó el planteo de la impugnación
total de la Convención, en la sesión preparatoria del 24 de enero de 1949, pero
la mayoría declaró la cuestión fuera de lugar, en concordancia con la decisión
anterior de esa misma mayoría de adoptar provisionalmente el capítulo primero
del reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación hasta la sanción del
reglamento definitivo.
En la primera sesión ordinaria (1 de febrero) la minoría
presentó formalmente el proyecto de resolución propiciando declarar la nulidad
de la convocatoria y de los actos electorales realizados en virtud de la ley
13.233, la consecuente invalidez de los títulos de todos los convencionales y
la inexistencia legal de la Convención, sobre la base de que la citada ley de
convocatoria había sido sancionada en violación del artículo 30 de la
Constitución y que la Convención así podía declararlo en virtud de las
facultades propias de todos los cuerpos electivos para juzgar sobre la validez
de la elección y título de sus miembros «En la sesión del 15 de febrero fue
desestimada la impugnación, entendiendo la mayoría que la Convención carecía de
facultades para expandirse sobre la validez de un acto del Congreso en
ejercicio de sus atribuciones privativas (la ley 13.233 impugnada), y que las
atribuciones de la Convención para juzgar sobre la elección y títulos de sus
miembros no podía comprender la facultad de revisar el criterio adoptado por el
Congreso al ejercer su función previa según el artículo 30 de la Constitución
«Diario de Sesiones», pp. 133
a 194, especialmente el discurso de Sampay, pp. 189 a 193).
En la sesión de 8 de marzo tuvo entrada el despacho de
Comisión, favorable a la reforma de la Constitución, con la disidencia total de
los representantes de la oposición.
La defensa del criterio mayoritario estuvo a cargo de Sampay
(«Diario de Sesiones», pp. 269
a 292) y de Valenzuela (ibídem, pp. 310 a 327), mientras que la
oposición se expresó por intermedio de Sobral (ibídem, pp. 292 a 307) y de Lebensohn
(ibídem, pp. 327 a
339), al término de cuyo discurso se produjo el retiro definitivo de las bancas
de los convencionales opositores, quienes anunciaron tal actitud al interpretar
que las palabras del miembro informante de la mayoría indicaban que el objeto
primordial de la reforma constitucional consistía en posibilitar la reelección
presidencial inmediata (ibídem, p.339). De ahí en adelante, la Convención
prosiguió deliberando con los miembros pertenecientes al bloque mayoritario,
haciendo uso de la palabra los convencionales Luder, Bagnasco y otros para
fundar el despacho favorable a las reformas.
En los días siguientes (9, 10 y 11 de marzo) la Convención
consideró y aprobó todas las reformas propuestas por la Comisión respectiva
(ver «Diario de Sesiones», pp. 563
a 575), como asimismo un «texto ordenado» de la
constitución nacional, al que se declaró «fidedigno» (ídem, pp. 575 a 589).
La Constitución así reformada entró en vigencia «a partir de
la fecha de su publicación en el Diario de Sesiones» (16 de marzo de 1949).
(Véase Vanossi, "Teoría Constitucional", 2° ed,
Depalma, año 2000, Tomo 1 -"Teoría Constituyente"-, pág. 404 y
sigte.)
Como decimos en "El Estado de Derecho en el
Constitucionalismo Social" (Vanossi, J.R, Editorial Eudeba, 3° Ed., Bs.As,
año 2000, Pág.555):
Llegamos así a la reforma de 1949. Se incorporaron a la
primera parte de la Constitución un capítulo tercero y un capítulo cuarto que
contenían cuatro artículos. El más frondoso era el artículo 37, que proclamaba
los "Derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la
educación y la cultura". Por su parte, el artículo 38, el siguiente y el
subsiguiente se referían a "La función social de la propiedad, el capital
y la actividad económica". El extenso catálogo de prescripciones contenidas
en esas normas cambió abiertamente la fisonomía y el tono doctrinario de la
obra de los Constituyentes de 1853. Sin embargo, el nutrido acopio de cláusulas
constitucionales de contenido económico y social no reparó en alguna omisión
significativa, como en el caso del "derecho de huelga", cuya
preterición fue explicada por el convencional Sampay, con argumentos que no
compartió el ex convencional Pablo A. Ramella, de la misma bancada.
En mi opinión, la falla fundamental de ese texto
constitucional, que impide incluirlo sin reservas en la serie de aportaciones
ofrecidas por el constitucionalismo social, radica en que muchas de las
disposiciones contenidas en otras partes del cuerpo constitucional de 1949 no
responden a las pautas y exigencias de la "racionalización del
poder", a la que hemos aludido como una nota esencial e inexcusable del
Constitucionalismo Social de filiación democrática. Cláusulas tales como las
que permitían un acentuado control cualitativo de los partidos políticos
(artículo 15), extendían el ámbito de la represión penal (artículo 21),
establecían el "estado de prevención y alarma" con restricciones para
la libertad personal (artículo 34), ampliaban considerablemente los alcances de
la jurisdicción militar sobre las personas (artículo 29); sin perjuicio de las
normas que reforzaban en la parte orgánica de la Constitución la concentración
de poderes en manos del Presidente y el sometimiento de los otros al primero;
en fin, todas esas disposiciones, estaban reñidas con la tónica dominante de
las Constituciones "sociales", que habían procurado en diversas
partes del mundo reforzar los sistemas de garantías y evitar la instauración de
poderes autoritarios o descontrolados. En cuanto a las cláusulas de carácter
propiamente económico y social, su suerte estuvo estrechamente asociada al
problema de la operatividad.
Es oportuno traer a colación la opinión de uno de los
Constituyentes "justicialistas" de 1949; el Senador Nacional Pablo
Ramella, que afirma en su "Derecho Constitucional", Bs. As, 1960 lo
siguiente, en Pág. 338 a
340:
"La Huelga”
1) La Constitución no consagra especialmente el derecho de
huelga. En la Convención de 1949 se consideró si era oportuno insertarlo entre
los derechos enumerados. Sampay, que fue el miembro informante, se manifestó
por la negativa. "El derecho de huelga -dijo-, es un derecho natural del
hombre en el campo del trabajo, como lo es el de la resistencia a la opresión
en el campo político, pero si bien existe un derecho natural de huelga no puede
haber un derecho positivo de huelga, porque -aunque esto haya sonado como un
galimatías- es evidente que la huelga implica un rompimiento con el orden
jurídico establecido, que, como tal, tiene la pretensión de ser un orden justo,
y no olvidemos que la exclusión del recurso a la fuerza es el fin de toda
organización social. El derecho absoluto de huelga, por tanto, no puede ser
consagrado en una Constitución, a pesar de lo cual, dentro del derecho positivo
argentino, se reglamenta esa zona de guerra extrajurídica que era la huelga
-como se hizo en Francia después de la ley de arbitraje y contratos colectivos
de 1936, en Suiza después de la ley de 1937, y en la de Italia posfascista-
para que pueda cumplirse en los casos en que los patronos no se avienen a
satisfacer reclamaciones legítimas de los sindicatos obreros".
"El convencional Covelli no se refirió a los aspectos
doctrinarios del problema, sino que historió, sintéticamente, las huelgas
habidas en el país. Una de las primeras fue la de los tipógrafos en 1874 y la
del mismo gremio en 1878 que reclamaba diez horas de trabajo en lugar de doce.
Las huelgas fracasaban por falta de organización sindical y porque las
autoridades policiales reprimían por la fuerza los intentos de los huelguistas
de reunirse o impedir la acción de los llamados rompe huelgas. Analiza las
huelgas ferroviarias de 1891,1892 y 1896, esta última llegó a abarcar a 25000
obreros, y los sucesos sangrientos de 1917 en Mendoza, Rosario y la Patagonia y
la llamada Semana Trágica en 1919 que templó a los obreros en la lucha por las
reivindicaciones sociales.
"En la Constitución anterior el derecho de huelga se
hacía derivar a contrario sensu del derecho de trabajar (art. 14 –ahora 26- de
la Constitución), haciéndose el argumento que, de acuerdo con la norma del arto
1071 del Código Civil, si la huelga era un derecho, no podía ser punible, y sí
sus excesos, tales como el uso de la violencia o atentados contra la libertad
de las personas.
"Actualmente la huelga no podría tener, estrictamente,
ese fundamento. La huelga no es un derecho individual, como lo es el derecho de
trabajar reconocido en el Art. 26 de la Constitución, sino un derecho colectivo
que sólo puede ser ejercido por decisión de los sindicatos y en defensa de los
intereses generales del gremio. Como todo derecho tiene sus limitaciones; no
podrá ser ejercido antes de haber realizado las reclamaciones pertinentes ante
las autoridades, ni puede entrañar la paralización de los servicios públicos
por cuanto el interés general de la colectividad estará siempre por encima del
interés particular del gremio, ni autorizar el uso de la fuerza, pues ello
importa colocarse dentro de las sanciones penales.
"2) Tanto la Constitución de Francia (preámbulo) como
la de Italia (Art.40) , reconocen el derecho de huelga en términos parecidos:
dentro del ámbito de las leyes que la reglamentan. En la Convención de Italia,
según lo recuerda Levi, la huelga fue calificada de un hecho y no como un
derecho, pero lo cierto es que el texto habla del derecho de huelga. Carnelutti
al mencionar que el Código Penal italiano de 1930 incluía entre los delitos a
la huelga, sostiene que su abolición y su sustitución por el derecho de huelga
en la Constitución de 1947 importa una regresión, pues la huelga es en sí misma
una guerra, contraria al orden jurídico.
"Pese a lo cual, sin embargo, el constitucionalismo
moderno reconoce el derecho de huelga. Basta mencionar las cartas fundamentales
de Brasil (Art. 158), Ecuador (Art. 185, i), Uruguay (Art. 57), México (Art.
123, XVII, XXI), ésta incluso para los servicios públicos; Cuba (Art. 71),
Bolivia (Art. 126). Algunas (México, Cuba, Ecuador) acuerdan también a los
patronos el derecho al paro.
"3) No es convincente la argumentación de Sampay, de
que si la huelga es un derecho natural no puede ser derecho positivo, pues
precisamente si reviste aquel carácter debe figurar entre las normas del
derecho positivo. Tampoco es exacto asimilar, como lo hace Carnelutti, a la
huelga con una guerra sin añadirle ningún calificativo. La huelga es, a no
dudarlo, una manifestación de fuerza, pero eso no le quita su carácter
jurídico; la represión de una agresión injusta es también un acto de fuerza y
nadie discute su licitud jurídica. Es que no siempre la plenitud jurídica se
identifica con la paz. Por eso se habla de guerras justas e injustas. El ideal
es que el derecho se afiance dentro de la paz, pero si la fuerza es necesaria
para afianzar el derecho, será lícito emplearla. Eso es la huelga, en
definitiva. Una represión contra la agresión injusta de los patrones cuando no
reconocen los derechos legítimos de los obreros. Por eso importa reglamentarla
y no desconocerla. Dentro del ámbito que determinen las leyes, según lo
establecen las Constituciones italiana y francesa, la huelga debe ser
reconocida como un derecho".
III
La gran "hipocresía" (sic) de la explicitación
constitucional del "habeas corpus", convertido en la proto-gestación
del AMPARO, fue una de las "perlas" de la Carta de 1949.
Según la "letra" (pero es el espíritu el que
verifica), la LIBERTAD era el bien jurídico tutelado, tanto ante casos de
restricción o amenaza.
En la práctica, a Alfredo L. Palacios se lo rechazaron de
plano.
En disidencia -pero en otro caso distinto-, Tomás Casares
abrió una nueva senda en la Corte Suprema. Veamos la sentencia de la Corte
Suprema de la Nación del 11 de mayo de 1958 que obra en "Fallos"
216:606 (616), en el caso caratulado "José San Miguel". Allí, en esa
ocasión sostuvo la mayoría del Tribunal que: "El Art. 29 de la
Constitución Nacional de 1949 no ha innovado en cuanto a la naturaleza del
recurso de habeas corpus, siendo de estricta observancia la jurisprudencia
existente al respecto.
"El habeas corpus tiene por finalidad asegurar la
libertad personal o física. La detención o arresto que importa privación de la
libertad personal dispuesta por autoridad incompetente, y aun la amenaza de
ello, son las causales exclusivas del habeas hábeas previsto en el Art. 29 de
la Constitución Nacional.
"El habeas corpus como remedio universal de la
violación de cualquiera y cada uno de los derechos individuales en particular,
es inconciliable con los regímenes legales, civiles y penales establecidos de
acuerdo con los Arts. 26 y 35 de la Constitución Nacional, que especialmente
prevén los atentados, sea contra la libertad de prensa, o de la de trabajo o
los que pudieran afectar el ejercicio del derecho de propiedad o la
inviolabilidad del domicilio, etc., determinan las sanciones en su respectiva
materia y naturaleza en las causas de responsabilidad que se intentaren en su
consecuencia, y proveen con las leyes procesales los medios para hacer cesar de
inmediato la anormalidad.
"Es improcedente el recurso de habeas corpus deducido
con el objeto de amparar el libre ejercicio de los derechos de usar y disponer
de los bienes, de locomoción, de trabajo, de contratar y de publicar las ideas
para la prensa, que se pretenden vulnerados por la clausura de un diario
dispuesta por una comisión bicameral del Congreso Nacional."
En cambio, el juez disidente DI. Tomás Casares puntualizó
que: "El recurso de habeas corpus tiene en la Constitución Nacional de
1949 una mayor amplitud que en la anterior, correspondiente a un nuevo
espíritu, congruente con la predominancia del sentido social sobre el político
en la nueva Ley Suprema.
"La restricción considerada arbitraria respecto a un
derecho incuestionablemente comprendido entre los que la Constitución Nacional
reconoce a los habitantes del país, para cuyo remedio no existe procedimiento
especial en la legislación vigente, autoriza el recurso de habeas corpus (Voto
del DI. Tomás D. Casares)."
Vamos al texto -en su parte pertinente, del voto
"amparista" del DI. Tomás Casares:
"Que respecto a los dos derechos invocados en esta
causa, el de trabajar y el de publicar ideas por medio de la prensa, no hay en
la Constitución ni en las leyes procedimiento expresamente relativo a la
garantía de su ejercicio. Las acciones de responsabilidad que dan las leyes con
motivo de cualesquiera violación jurídica tienen, tanto en lo civil como en lo
criminal un objeto distinto, cual es imponer una reparación, no asegurar de un
modo efectivo, inmediato y actual que en la medida de la libertad correlativa
el ejercicio del derecho no sea impedido ni restringido sin legítima autoridad.
Y esto último, no la reparación, es lo que define la garantía.
"Que la realidad concreta de los derechos está
condicionada por la existencia de garantías efectivas para su ejercicio. Por
eso se aclara en el Art. 36 de la Constitución que la enumeración de garantías
hecha en ella no debe entenderse como negación de las no enumeradas. Lo cual no
sólo abre la posibilidad de que las leyes, completen con otras el cuadro de las
enumeradas sino que, cuando la garantía de un derecho no está expresa y
especialmente legislada, impone una interpretación de la garantía de la
libertad con que se cierra la enumeración del Art. 29 tan amplia como sea
necesario para que el derecho en cuestión no quede sin esa indispensable
condición de su vitalidad o vigencia real.
"Que no se trata en realidad de variar el criterio de la
jurisprudencia existente sobre el particular sino de fijar la inteligencia de
un texto constitucional distinto del que dicha jurisprudencia tuvo en vista.
Mientras todo lo que la Constitución anterior decía a este respecto era que
"nadie podrá ser arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad
competente", la actual dispone que "todo habitante del país podrá
interponer. .. recurso de hábeas corpus ante la autoridad judicial competente
para que se investiguen la causa y el procedimiento de "cualquier"
restricción o amenaza a la libertad de su persona", y que comprobada en
forma sumaria la violación se "hará cesar inmediatamente la restricción o
la amenaza". El recurso tiene en el nuevo precepto constitucional una
mayor amplitud a la que corresponde un nuevo espíritu, congruente, por lo
demás, con la predominancia del sentido social sobre el sentido político en la
nueva Ley Suprema. Si bien se le sigue llamando de habeas hábeas, y se menciona
literalmente la libertad personal, la referencia expresa a "cualquier
restricción" de ella impone una inteligencia que asegure en todo su nuevo
alcance la efectiva eficacia con que el amparo de que se trata debe actuar,
efectiva eficacia que no puede desentenderse de la relación de la libertad
personal con el recto ejercicio de los derechos.
"Que la aludida interpretación extensiva no contraría
la naturaleza y la finalidad del recurso tal como lo establece la parte final
del Art. 29 de la Constitución actual pues su nueva extensión tiene además un
sentido de profundidad relativo a la recíproca relación esencial existente
entre el derecho y la libertad personal. En él se considera especialmente el
amparo de la libertad personal porque ésta es la condición primera del
ejercicio de todos los derechos. Pero a su vez, la libertad depende de la
posibilidad de ejercer los derechos. Es así, por ejemplo, como una libertad sin
que el ejercicio del derecho de trabajar esté eficazmente amparado y sin
posibilidad efectiva de acceso al derecho de propiedad no sería un atributo real
sino un espectro. De ahí que la restricción considerada arbitraria, -es decir,
causada por acto de quien se sostiene que carece para ello de legítima
autoridad-, respecto a un derecho incuestionablemente comprendido entre los que
la Constitución reconoce que asisten a los habitantes del país, -pues aquí se
trata de derechos consignados en su texto-, para cuyo remedio no exista
procedimiento especial en la legislación vigente, autorice el recurso al hábeas
corpus del Art. 29, pues ese menoscabo comporta restricción de la libertad de
la persona que es titular del derecho en cuestión.
"Que con ello no se atribuye a los derechos
individuales una primacía absoluta que no tienen. La verdadera primacía es
siempre la del bien común, fruto natural de un orden público justo y condición
de todo bien individual. Y es precisamente la justicia del orden lo que esta
interpretación de la garantía consagrada en la parte final del Art. 29 de la
Constitución afianza primordialmente. La autoridad que hace cumplir las leyes no
actúa en el sentido de la restricción de la libertad individual sino en el de
su plenitud, porque la perfección de la libertad está en el fiel cumplimiento
de la ley; pero por lo mismo, la virtud de esta acción está formalmente
condicionada por la sujeción de cada autoridad a los límites que la ley que la
ha instituido fija a su competencia. De ahí la posibilidad de controvertir ante
la Justicia, para afianzamiento de la autoridad, precisamente, tanto como para
resguardar el ejercicio de los derechos individuales, la competencia formal con
que un órgano de esta última ejecuta un acto que comporta afectación concreta
de uno de estos derechos, siempre que la intervención judicial no interfiera en
la ejecución del acto ni pretenda pronunciarse sobre su valor intrínseco, sino
que, después de realizado, sólo juzgue la competencia de la autoridad que lo
ejecutó. Que es sobre lo que recae el pronunciamiento de la Justicia en el
recurso de hábeas corpus. Así como recae -no importa cuál sea la autoridad de
que provenga la privación o restricción - cuando se trata de la libertad
considerada en sí misma, del mismo modo, con el mismo título y para el mismo
fin debe recaer cuando se trate de la privación o restricción de ese requisito
de la efectiva existencia de ella, que es el ejercicio de un derecho, mientras
la ley no instituya una forma distinta y especial de garantía".
Cabe destacar que en otro tema y en defensa de derechos, el
DI. Casares también se pronunció en disidencia. Nos referimos al caso
registrado en "Fallos" 225:493, de fecha 7 de mayo de 1953; en autos
caratulado "Fagoaga y Femández v. Nación Argentina". Se trataba de un
caso de impuestos internos; en que Casares se pronunció así: "El gravamen
a los naipes extranjeros por el Art. 156 del T.O. de las leyes de impuestos
internos, reformado por el decreto -ley 18.235/43, es violatorio del tratado
comercial con los Estados Unidos de América, aprobado por la ley 12.741, no
derogado por dicho decreto-ley, y susceptible de ser invocado por los
particulares cuyos derechos han quedado comprendidos en sus disposiciones (voto
del Sr. Ministro Dr. Tomás D. Casares)".
Fundamentos del Dr. Tomás Casares:
"Esta tesis es incompatible con los principios
jurídicos y con la tradición argentina en el orden de las relaciones internacionales.
En principio, y supuesta la regularidad institucional de los actos por los que
se concertó y formalizó el tratado y la justicia sustancial de su contenido la
tesis de que un tratado puede ser derogado por una ley posterior importa
sostener que cuando la Nación contrae un compromiso en el orden internacional,
conserva la facultad de sustraerse a él por acto de su exclusiva voluntad,
fuera de las formas y oportunidades que para su denuncia se hallan establecidas
en él.
"La radical contradicción en que ello está con el valor
de la promesa que constituye la esencia del tratado, es de evidencia inmediata.
No se ha de atribuir a los tratados una jerarquía legal superior a la de las
leyes internas, pero como se acaba de decir, en la esencia de las leyes por las
cuales se incorpora al orden jurídico nacional el contenido de un tratado está
la promesa de atenerse a lo convenido cuando se procedió con formalidad y con
Justicia-, del modo y durante el tiempo convenidos, mientras no sobrevengan
circunstancias que pongan al cumplimiento de lo que se convino en colisión con
la existencia o el honor de la Nación".
Pese al valor de estas disidencias y a la actitud asumida
ante el grave conflicto con la Iglesia Católica, la caída del régimen peronista
arrastró al Dr. Tomás Casares juntamente con la destitución de todos los
miembros de la Corte Suprema, habida cuenta de que su firma constaba al pie de
la sanción de diversas "Acordadas" del Alto Tribunal por las cuales
la cabeza visible del Poder Judicial adhería a la "doctrina nacional"
preconizada por el movimiento oficialista y otras adhesiones que fueron
estimadas como actos incompatibles con la independencia que deben guardar los
magistrados judiciales.
Al instalarse en 1955 la nueva composición de la Corte Suprema,
sus miembros prestaron juramento por los "principios
constitucionales" (declaraciones, derechos y garantías) y no por el texto
constitucional producto de la Convención de 1949. El 27 de abril de 1956 se
declaró vigente la Constitución Nacional de 1853.
IV
¿Puede considerarse a la Constitución de 1949 como una
Constitución perteneciente al género de las Constituciones de las
"Democracias constitucionales" y a la especie del
"Constitucionalismo social"? No; esa es la respuesta categórica.
Entre otras razones, presentamos el siguiente
"decálogo", a título de ejemplo:
1) No acepta y
reniega de las pautas de "racionalización del poder" (Mirkine
Guertzevich y Carl Friedrich).
2) Rechazo a la
constitucionalización del Derecho de Huelga (Art. 37).
3) Mayor suspensión
de libertades y garantías, por decisión del "Príncipe" (Art. 34). Al
estado de sitio le añadía una nueva espada de Damocles; que decía: "Podrá
declararse asimismo el estado de prevención y alarma en caso de alteración del
orden público que amenace perturbar el normal desenvolvimiento de la vida o las
actividades primordiales de la población".
4) Incorporación
de las bases del control cualitativo o ideológico para el reconocimiento o
proscripción de los Partidos Políticos (Art. 15), a que dio pie el dogma de que
"El Estado no reconoce libertad para atentar contra la libertad" (a
la postre se ahorcaron ellos mismos al ser pasibles de una prolongada
"proscripción" ... )
5) Acentuada
centralización del poder central y concentración total del Poder Ejecutivo
Nacional (Art. 83), sumado al reeleccionismo sin límites.
6) Degradación
del "status" de la Ciudad de Buenos Aires como CAPITAL FEDERAL de la
República (Art. 83, inc. 3°), al decir que el Presidente "es el jefe
inmediato y local de la Capital de la Nación; pudiendo delegar estas funciones
en la forma que determinen los reglamentos administrativos".
7) Práctica
impúdica de las "Intervenciones Federales" a las Provincias, en forma
arrasante, y con evidente "desviación del poder", a efectos de:
a) Dirimir conflictos internos del partido oficialista
b) Eliminar jueces, avasallando la independencia del Poder
Judicial local (intervenciones parciales: Córdoba, Buenos Aires, etc).
8) Discurso doble
y oportunista, saltando las metas estatistas y nacionalistas del Art. 40 al
opuesto término de las solapadas "privatizaciones" de la Ley del año
1954, según el Art. 4°, 2° párrafo, de la Ley N° 14.380 sobre empresas del
Estado.
9) La perversa
maniobra de "packing" o copamiento, a través de las "cláusulas
transitorias", particularmente destinadas a la limpieza o depuración, con
afán peronizante, del Poder Judicial, de todos los funcionarios civiles
designados con el requisito del "acuerdo" del Senado; y la reforma
automática de las Constituciones Provinciales mediante el allanamiento de las
autonomías locales (cláusulas 4°,5°y 6°)
10) La
eliminación práctica del instituto de la "interpelación
parlamentaria" a los Ministros, de acentuada tradición democrática y
representativa, como instrumento de información y de control; puesto que a
partir del Art. 64 el Poder Ejecutivo quedaba facultado para rehusar la
concurrencia personal de los Ministros ante las Cámaras y optar entre contestar
"el informe" por escrito o prometer la asistencia (ilusoria) del
Presidente.
Piénsese que tales restricciones a los mecanismos
parlamentarios de control llegaron a extremos que hacían casi imposible el
ejercicio de esa alta función. Así, cuando el DI. Héctor Cámpora presidió la H.
Cámara de Diputados de la Nación, se dispuso que no se publicaran en el
"Diario de Sesiones" los "pedidos de informes" que, por lo
general, constituyen la herramienta legítima que emplean los legisladores para
poner en evidencia actos de gobierno susceptibles de cuestionamiento, para lo
cual es imprescindible acceder a la información y llevar adelante una eventual
investigación. El cercenamiento decidido por Cámpora estaba agravado por el
hecho de que el gobierno poseía un monopolio casi total de los medios de prensa
y difusión; y por lo tanto la ciudadanía tenía escaso o nulo acceso al manejo
de la cosa pública.
Este decálogo es meramente enunciativo; no es taxativo. La
realidad última radicaba en la estructura "hiperpersonalista" del
poder y su ejercicio ilimitado. Salvando las distancias y las diferencias,
cabría aplicar a las palabras del texto constitucional de 1949 el famoso dictum
de Wittgenstein: "el sentido del mundo -acá sería el de la Ley Suprema-
tiene que residir fuera de él" ("Tractatus", 6.41).
Como argumento conclusivo puede sostenerse que la Reforma
produjo el "decaecimiento" de los Derechos y Garantías, hasta el
extremo invasor de los ámbitos regidos por las normas del derecho privado. Así,
el Art. 35 fue la consagración "avant la lettre" del Abuso del
Derecho con tal amplitud, que podía operar en evidente detrimento del Art. 28
"viejo" de la Constitución de 185311860. Comparemos ambos textos:
Art. 28 viejo: "Los principios, garantías y derechos
reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes
que reglamenten su ejercicio". (1853)
Art. 35 nuevo: "Los derechos y garantías reconocidos
por esta Constitución no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su
ejercicio, pero tampoco amparan a ningún habitante de la Nación en perjuicio,
detrimento o menoscabo de otro. Los abusos de esos derechos que perjudiquen a
la comunidad o que lleven a cualquier forma de explotación del hombre por el
hombre, configuran delitos que serán castigados por las leyes".
Una de las mayores paradojas de la Constitución de 1949
(luego conocida como la Constitución "justicialista") estuvo marcada
por el contraste frontal del Art. 40, que en su frondosa redacción estipulaba,
entre otras cosas:
a) La facultad
del Estado para "intervenir en la economía y monopolizar determinada
actividad";
b) La importación
y la exportación "estarán a cargo del Estado";
c) La propiedad
estatal -imprescriptible e inalienable- de los minerales, las caídas de agua,
los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y de las demás fuentes
naturales de energía;
d) "Los
servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto
podrán ser enajenados o concedidos para su explotación" ( sic);
previéndose la compra o expropiación de los que se hallaren en poder de
particulares para ser transferidos al Estado.
(Nos preguntamos al respecto: ¿por qué no se procedió de la
manera prevista, con la Compañía de Electricidad de la Capital federal? ¿Habrá
sido por favores debidos? ¿O qué otra razón medió para hacer la excepción? ¿Por
qué "desapareció" de circulación el famoso Informe de la
investigación Rodríguez Conde?).
Pero la "vendetta dei fatti" se produjo a los
pocos años; más exactamente en un lustro, en vísperas de fin de esa etapa
institucional. En efecto, en el Boletín Oficial del 12 de octubre de 1954
apareció publicada la Ley N° 14.380, modificatoria de la Ley 13.653 que
regulaba el régimen de las empresas del Estado. La reforma legal de marras era
un pretexto, ya que en rigor de verdad la principal innovación apareció
"escondida" en el segundo párrafo del Art. 4, en cuanto pasó a
incluir lo siguiente: "Facúltase al Poder Ejecutivo para disponer la
transferencia o enajenación total o parcial del patrimonio de las empresas del
Estado, cuando razones de interés general los justifiquen, con cargo de dar
cuenta al H. Congreso". Y como si fuera poco, concluía estableciendo:
"El Estado responderá por el pago del pasivo no cubierto que
resulte".
¡Sin comentarios! Aunque el tema lo asociamos mentalmente
con un párrafo luminoso del literato César Aira, cuando expresa: "Haciendo
que la realidad sea una metáfora, se la vuelve inofensiva" (conf.
"Los Misterios de Rosario", Ed. Emecé, Bs. As).
V
La "disociación" histórica entre el
"decir" de ayer y el "hacer" del hoy se respira con la
lectura y examen del equivalente al texto del Art. 18 de la Constitución
Histórica (1853/1860), que en 1949 pasó a ser el Art. 29, en cuanto a los
siguientes puntos:
- irretroactividad de la ley penal
-beneficio de la ley penal más favorable
-prohibición de la "analogía"
-beneficio en "caso de duda"
Art. 29 nuevo: "Ningún habitante de la Nación puede ser
penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni
juzgado por comisiones especiales o sacado de los jueces designados por la ley
antes del hecho de la causa. Siempre se aplicará, y aún con efecto retroactivo,
la ley penal permanente más favorable al imputado. Los militares y las personas
que le están asimiladas estarán sometidos a la jurisdicción militar en los
casos que establezca la ley. El mismo fuero será aplicable a las personas que
incurran en delitos penados por el Código de Justicia Militar y sometidos por
la propia ley a los tribunales castrenses. Nadie puede ser obligado a declarar
contra sí mismo; ni arrestado, sino en virtud de orden escrita de autoridad
competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos.
El domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los
papeles privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos
podrá procederse a su allanamiento y ocupación. Los jueces no podrán ampliar
por analogía las incriminaciones legales ni interpretar extensivamente la ley
en contra del imputado. En caso de duda, deberá estarse siempre a lo más
favorable al procesado. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por
causas políticas, toda especie de tormento y los azotes. Las cárceles serán
sanas y limpias, y adecuadas para la reeducación social de los detenidos en
ellas; y a toda medida que, a pretexto de precaución, conduzca a mortificarlos
más allá de lo que la seguridad exija, hará responsable al juez o funcionario
que la autorice.
"Todo habitante podrá interponer por sí o por
intermedio de sus parientes o amigos, recurso de habeas corpus ante la
autoridad judicial competente, para que se investiguen la causa y el
procedimiento de cualquier restricción o amenaza a la libertad de su persona.
El tribunal hará comparecer al recurrente, y, comprobada en forma sumaria la
violación, hará cesar inmediatamente la restricción o la amenaza".
-Pregunta: ¿Qué pasa
hoy, en el año 2005, en materia de garantías penales?
-Respuesta: Todo
lo contrario.
-Moraleja:
"No reconocen historia ni admiten su pasado... "
Pero la mayor herejía desde el miraje del
"garantismo" consistió en abrir las puertas para dar vía libre a la
aplicación extensiva de la "ley marcial" a los civiles. El Art. 29
señalaba en uno de sus párrafos que: "Los militares y las personas que les
están asimiladas estarán sometidos a la jurisdicción militar en los casos que
establezca la ley".
Pero a continuación misma, establecía lo siguiente:
"El mismo fuero (el militar) será aplicable a las
personas que incurran en delitos penados por el Código de Justicia Militar y
sometidos por la propia ley a los tribunales castrenses".
¿Qué estimarán los "abolicionistas" de la
actualidad? ¿La Constitución de 1994 podía considerársela como perteneciente al
campo del "garantismo"?
No esperamos una respuesta pronta ni una explicación
abarcativa de la totalidad de tan intrincadas "vivencias de
contradicción". Basta con apelar a una cita de Jorge Luis Borges:
"Tarde o temprano, todo hombre hará todas las cosas y
sabrá todo... “("Funes el memorioso"). ¿Profético o vidente, el
genial Borges?
VI
La "gran
trampa" de las "Disposiciones Transitorias" 4°; 5°; y 6°: todo
el mundo en "disponibilidad" y el marco de las autonomías federales
"digitado" por un ucase de una Convención Nacional que acostumbraba a
prepearse con sus propios dirigentes locales a través de la polea de
transmisión de una "verticalidad" absolutamente hegemónica. Veamos
esas disposiciones transitorias, que funcionaron a la manera de una verdadera
guillotina y para obtener la pleitesía completa en ofrenda a la voluntad de la
pareja presidencial. Esas disposiciones -inocentemente denominadas
"transitorias" - abrieron las compuertas para completar la obra de
depuración y homogeneización de todos los centros de poder: la justicia, el
Cuerpo Diplomático, los poderes provinciales, etc, etc.
Veamos el texto de esas cláusulas que, aplicadas, cercenaron
todo resabio de intento de independencia de cualquier órgano o funcionario:
"4°- Durante el primer período legislativo siguiente a
la sanción de la presente disposición, deberá solicitarse nuevamente el acuerdo
del Senado a que se refieren los incisos 5 y 10 del artículo 83, de la
Constitución Nacional y las leyes especiales que exijan igual requisito".
"5° Autorizase por esta única vez a las Legislaturas
provinciales para reformar totalmente sus constituciones respectivas, con el
fin de adaptarlas a los principios, declaraciones, derechos y garantías
consagrados en esta Constitución.
A tal efecto, en las provincias con poder legislativo
bicameral, ambas Cámaras reunidas constituirían la Asamblea Constituyente, la
que procederá a elegir sus autoridades propias y a tomar sus decisiones por
mayoría absoluta.
La reforma de las constituciones provinciales deberá
efectuarse en el plazo de 90 días a contar de la sanción presente, con la
excepción de aquellas provincias cuyo poder legislativo no se halle
constituido, caso en el cual el plazo se computará a partir de la fecha de su
constitución".
"6° A los efectos de unificar los mandatos legislativos
cuya duración regla esta Constitución, dispónese que los mandatos de los
senadores y diputados nacionales en ejercicio caducarán el 30 de abril de 1952.
El mandato de los senadores cuya elección se efectúe para
llenar las vacantes de los que concluyen el 30 de abril de 1949, expirará
asimismo el 30 de abril de 1952.
La elección correspondiente deberá realizarse por el
procedimiento de elección por las legislaturas, que establecía el artículo 46
de la Constitución".
En cuanto a la disposición transitoria N° 4, cabe decir que
su significado jurídico equivalía a lo que en derecho administrativo recibe el
nombre de «poner en comisión» a determinados funcionarios, que en el caso de
1949 eran los que según la misma Constitución gozan de inamovilidad mientras
dure su buena conducta (caso de los jueces, que sólo podían ser destituidos por
juicio político) y de los que habiendo sido designados con acuerdo del Senado
sólo pueden ser removidos de la misma manera (los embajadores y ministros
plenipotenciarios). El poder constituyente produjo allí un acto de excepción
que en la nomenclatura de Carl Schmitt se conoce con el nombre de
«quebrantamiento constitucional de la Constitución», es decir, un expreso
apartamiento de las prescripciones constitucionales dispuesto por el propio
legislador constituyente para un caso concreto o para cada oportunidad. Cabe
notar que no fueron puestos en esa misma situación los oficiales superiores de
las fuerzas armadas, cuya promoción también requiere el «acuerdo» del Senado
según la Constitución (de 1853 y de 1949).
Dice Carl Schmitt, en "Teoría de la constitución",
p. 116: «b) Quebrantamiento constitucional de la constitución: violación a
título excepcional de una prescripción legal-constitucional para uno o varios
casos concretos, cuando, o bien es permitido dicho quebrantamiento excepcional
por una ley constitucional (...), o bien se observa para ello el procedimiento
prescrito para las reformas de la constitución».
En cuanto a la disposición N° 5, importó que el poder
constituyente nacional investía a las legislaturas provinciales (que son
poderes constituidos) de poder constituyente local, o sea, transformando los órganos
legislativos comunes en órganos extraordinarios de normación constitucional.
Dentro del sistema federal establecido en nuestro país por la Constitución
vigente hasta ese momento (la de 1853-1860), dicho acto de facultamiento y
atribución de poder revestía las características de una excepción al orden
normal de las competencias establecidas; y, en tal sentido, significaba un
paréntesis en la autonomía institucional de las provincias (artículos 104, 105
y 106 de la Constitución nacional), ya que las reformas «totales» de las
constituciones provinciales no se realizarían por los órganos predeterminados
en aquéllas, sino por un órgano investido ad hoc de poder constituyente local
por mandato del constituyente nacional.
Desde el punto de vista de las pautas de autonomía, ese acto
significó un retroceso con relación a lo dispuesto en la reforma de 1860, que
eliminó de la Constitución nacional el requisito de que las constituciones
provinciales - antes de entrar en vigencia- debían contar con la aprobación del
Congreso nacional (y así fue entre 1853 y 1860, habiéndose dado el caso de
varias constituciones provinciales que fueron objetadas).
(Véase: Vanossi, Jorge Reinaldo, "Teoría
Constitucional", 2° edición, Ed. Depalma, Bs. As, 2000, Tomo 1,
"Teoría Constituyente", págs. 410 y 411).
VII
La "reelección" presidencial por un número
ilimitado de períodos sexenales fue el argumento definitivo y definitorio del
retiro de la UCR. El oficialismo contaba con 109 representantes y el
radicalismo con 48 constituyentes. Así lo recuerda Sánchez Zinny en elocuente
testimonio:
"El grupo radical
que venía exponiendo el sentir de un importante sector del pueblo argentino,
llegó al convencimiento de que eran tan vanos como estériles los esfuerzos para
dar al debate otro sentido que el que la obediente mayoría imponía a nombre del
presidente. Y esa mayoría, haciendo alarde de su fuerza, rebajó la controversia
con frases y actitudes tan indignas como antiparlamentarias, al punto de
inhibir la normal manifestación de las ideas en pugna".
En la sesión del 8 de marzo de 1949 es cuando Moisés
Lebensohn, presidente del bloque minoritario, hace la última exposición de la
situación imperante, expresando en sus párrafos finales:
"Habrá rápidamente elecciones en las provincias
intervenidas, e inmediatamente se iniciará la nueva política, el viraje hacia
la derecha, apretando el torniquete extorsivo.
"Presume la reacción popular, y para evitarlo está
urdiendo un inaudito atentado contra la democracia: la supresión de las
elecciones que debían verificarse en 1950, para la renovación parcial de la
Cámara de diputados y la elección de la mayor parte de los gobiernos
provinciales. Se prorrogarán los mandatos de los diputados y se convertirá a
las legislaturas provinciales en constituyentes sui géneris para prorrogar a su
vez el mandato de gobernadores, legisladores y municipales. El régimen aspira a
un interregno de tres años para aplastar al espíritu de independencia popular y
someter a los argentinos al orden silencioso de los oprimidos sin esperanza.
"Nosotros seguiremos nuestra lucha, dispuestos siempre
a tender la mano de la cordialidad argentina en el ausente decoro de la
libertad. No nos sentimos adversarios del hombre del pueblo que votó en contra
nuestra. Sus aspiraciones nacionales son nuestras aspiraciones nacionales.
Cree, a través de los dispositivos oficiales de información, que son los únicos
que hasta él llegan, que se quiere operar una grande y justiciera modificación
del panorama argentino y le presta el aporte sincero de su devoción. El régimen
sólo podrá subsistir mientras pueda mantener a ese hombre en el desconocimiento
de la realidad nacional; más, a medida que transcurran los acontecimientos, el
tiempo, que es el gran maestro de la vida, irá probando quiénes estuvieron lealmente
al servicio de esa causa revolucionaria, por la que hemos luchado con sangre de
nuestros corazones.
"En balde será la armazón de fuerza que se pretenda
erigir.
Como todo lo edificado sobre cimientos de arena, caerá ante
el primer soplo de la adversidad.
(Hablan varios señores convencionales a la vez y suena la campana.)
"Sr. Lebensohn.
- No es ésta la nueva Argentina: ésta es la última etapa de la vieja Argentina,
de aquella que fue frustrada a través de mil formas cambiantes, a la Argentina
irrealizada que quisieron forjar los creadores de la nacionalidad. Tiene su
mismo sentido de goce sensual de la vida, su misma moral del éxito y del poder
y, además, un desprecio infinito por los medios con tal de alcanzar sus fines.
"(Hablan varios señores convencionales a la
vez y suena la campana).
"Sr. Lebensohn.
- Frente a este régimen que intenta reducir a nuestro pueblo a la categoría de
masas manejables y moldeables al redoble da las consignas de propaganda,
confiriéndole la justicia como dádiva y la solidaridad como soborno, afirmamos
nuestra absoluta convicción en la lealtad del hombre del pueblo con el destino
nacional, y en su aptitud para elevarse a los grandes fines y a las grandes
responsabilidades, en el libre albedrío negado por los mecanismos de comprensión
espiritual que caracterizan a la actual dictadura. Desvalidos de poder
material, sin prensa, sin radio, sin aulas, y sin armas, sin bancos, ni
gobiernos, libramos esta batalla...
(Hablan varios señores convencionales a la vez y suena la campana.)
"Sr. Lebensohn.
- …con victoriosa confianza en la prevalencia final de los ideales que
nutrieron la historia argentina, serenos y seguros, porque son nuestros la
razón y el futuro.
"(Suena la campanilla indicadora de que ha vencido el plazo de que
disponía el orador.)
"Sr. Presidente
(Mercante.) - Señor convencional: ha vencido el plazo de que disponía para
su exposición.
"Sr. Lebensohn.
- El propio miembro informante de la mayoría ha confesado ante la conciencia
argentina que la Constitución se modifica en el artículo 77 para Perón, con el
espíritu de posibilitar la reelección de Perón.
(Hablan varios señores convencionales a la vez y suena la campana.)
"Sr. Lebensohn.
- La representación radical desiste de seguir permaneciendo en este debate, que
constituye una farsa. (¡Muy bien! ¡Muy bien! Aplausos)
(Hablan varios señores convencionales a la vez y suena la campana.)
En tanto la
representación radical se retira del recinto, el presidente Mercante, anuncia,
entre vivas y aplausos, que continúa la sesión. En medio de la batahola, los
convencionales peronistas, puestos de pie, entonan el Himno Nacional. En esos
instantes, la palabra "Libertad" consignada en la canción patria,
adquiere un extraño sentido; el de algo que no existe.
(confr., "El Culto de la Infamia" de E. F. Sánchez
Zinny, Bs. As, 1958, págs. 257 y 258).
VIII
El final de la
Constitución de 1949.
El gobierno provisional instaurado en 1955 asumió el
ejercicio de «poderes revolucionarios» en los cuales fundó su proclama del 27
de abril de 1956, destinada a declarar vigente a la Constitución nacional de
1853, «con las reformas de 1860, 1866, 1898 Y exclusión de la de 1949, sin
perjuicio de los actos y procedimientos que hubiesen quedado definitivamente
concluidos con anterioridad al 16 de septiembre de 1955». Por la misma proclama
se procedió de igual forma con las constituciones provinciales, declarando
vigentes en su lugar a las constituciones anteriores al régimen depuesto, con
la salvedad de la validez de los actos y procedimientos que hubiesen quedado
definitivamente concluidos antes del 16 de septiembre de 1955. El aparato
institucional del régimen provisional quedaba completado, por otra parte, con
la disposición de la «proclama» por la cual dicho gobierno ajustaría su acción
a la Constitución restablecida (1853, 1860,1866 Y 1898), pero «en tanto yen
cuanto no se oponga a los fines de la revolución, enunciados en las directivas
básicas del 7 de diciembre de 1955 (que se hacían parte integrante de la
«proclama»), y a las necesidades de la organización y conservación del gobierno
provisional» (artículo 2).
En nuestra opinión, el decreto o «proclama» del 27 de abril
de 1956 fue un acto de ejercicio del poder constituyente por vía autocrática y
en etapa revolucionaria. En efecto: hubo ejercicio del poder constituyente
porque se modificaron las competencias constitucionales en forma indubitable;
y, cualquiera que haya sido la razón o el fundamento del acto (nulidad,
anulabilidad, declaración de inexistencia, simple verificación, etc.), parece
incuestionable que ese acto se tradujo en el reemplazo de una ley suprema por
otra ( a tal punto fue así, que la Corte Suprema a partir de ese día dejó de
aplicar la Constitución de 1949- que seguía aplicando después de septiembre de
1955- y comenzó a fundar sus decisiones en el articulado de la Constitución de
1853). Además, por la naturaleza del régimen del cual emanaba y por sus propias
condiciones, la «proclama» importó un acto revolucionario, que se apartaba de
la lógica de los antecedentes en cuanto a la competencia reconocida para
realizar la reforma o cambio de la Constitución, que en este caso se consumaba
por un procedimiento ajeno al determinado en el artículo pertinente de la
propia Constitución (tan ajeno a la de 1949 como a la de 1853) y que, por si
cupiera alguna duda, los propios autores habían encabezado su sanción señalando
que lo hacían «en ejercicio de sus poderes revolucionarios». Con todo ello,
parece obvio que ni de la calificación puesta por la misma autoría, ni de las
condiciones objetivas del acto, puede extraerse una conclusión distinta: el
acto revolucionario de 1956 no pretendió, pues, encuadrarse en ningún plano de
legitimidad constitucional preexistente, ya que implicó una abierta ruptura con
el status normativo vigente hasta ese momento. Por último, también parece claro
que en cuanto a su modalidad de ejercicio, dicho acto constituyente transitó
por la vía autocrática, utilizando este término en la acepción kelseniana que
indica una creación del ordenamiento jurídico por la voluntad de los
detentadores del poder (ya que al momento de dictarse la «proclama» no actuaba
ningún órgano representativo, que sólo aparecerá al año siguiente con la
elección de la Convención Nacional). Si adoptamos la terminología de Sánchez
Viamonte sobre este tema, podríamos afirmar que el acto de 1956 puso al poder
constituyente argentino nuevamente en su "etapa de primigeneidad",
abriendo la posibilidad de poner en ulterior funcionamiento nuevos mecanismos
de reforma de la norma así proclamada, sin necesidad de ajustarse a la letra
del artículo 30 de la Constitución nacional restablecida.
Y así ocurrió, en efecto. El 12 de abril de 1957, el
gobierno provisional dictó el decreto 3838, también invocando para ello el
ejercicio de «poderes revolucionarios», con el objeto de declarar «necesario
considerar la reforma parcial de la Constitución de 1853, con las reformas de
1860, 1866 Y 1898». Vale decir que el gobierno provisional no hizo uso de la
previsión normativa del artículo 30 de la Constitución que había restablecido
en su vigencia el año anterior, sino que -por el contrario- apeló nuevamente a
los «poderes revolucionarios», y así privó de todo sentido a la interminable
discusión académica que se desarrollaba en esos días en tomo de si el gobierno
provisional se había o no reservado junto con las competencias legislativas del
Congreso disuelto la facultad preconstituyente que dispone el tan agitado
artículo 30. La explicación de la actitud asumida por el gobierno provisional,
desde el punto de vista de la coherencia teórica, podemos conectarla claramente
con la norma del artículo 2 de la «proclama» mencionada. En dicho artículo, la
Constitución de 1853 restablecida quedaba condicionada en su vigencia y
obligatoriedad para con el gobierno provisional a la circunstancia de que en
cada caso «no se oponga a los fines de la revolución» (que en el documento
anexo se enunciaban) y a «las necesidades de la organización y conservación del
gobierno provisional (sic). La invocación de los «fines» revolucionarios y su explicitación
en un documento escrito al cual se asignó valor normativo, significaba lisa y
llanamente dos cosas: a) que la Constitución restablecida lo era en cuanto
norma condicionada, puesto que los «fines» y las «necesidades» del gobierno
provisional asumían el carácter de normas condicionantes y, por tanto, la
Constitución sólo regiría en la medida que lo posibilitara ese
condicionamiento: b) que la invocación de los «fines» corría por cuenta del
propio gobierno provisional, aunque con referencia a los contenidos del
documento anexo en que estaban explicitados esos fines (podía caber algún
control de adecuación, teóricamente), pero en cuanto a la invocación de las
«necesidades» del gobierno provisional no existía pauta objetiva alguna ni
marco de referencia legal que pudiera servir de control: el mismo gobierno era
el juez de su «necesidad».
Después de este análisis de la cuestión, ¿cabe todavía
insistir en el debate acerca de si por aplicación del artículo 30 el gobierno
provisional podía o no convocar a una convención para reformar la Constitución?
En nuestra opinión, aquel debate fue totalmente inútil, desde el momento en que
el gobierno provisional había declarado en su «proclama» que por encima de la
Constitución tenían primacía los «fines» revolucionarios y las «necesidades»
del gobierno (lo que tampoco era una novedad, pues la habilitación de la
competencias en función de los «fines» revolucionarios ya había constado
expresamente en la acordada que la Corte Suprema de Justicia había dictado con
motivo del reconocimiento del gobierno de facto establecido el 6 de septiembre
de 1930).
En realidad, la Convención de 1957 no tenía su fuente de
validez en el artículo 30 de la Constitución, sino que emanaba de una concreta
aplicación de los «fines revolucionarios» invocados en la anterior proclama, de
la que resultaba la sujeción de la Constitución a estos últimos. y en camino de
actitudes revolucionarias, la Convención elegida en 1957 no quiso ser menos que
su convocante: afirmó su carácter «soberano», fundando sus poderes y su
composición en el acto eleccionario y en el carácter originario del poder que
asumía.
El intenso debate arribó finalmente a una fórmula
conciliadora que fue sugerida por el convencional Ricardo A. Bassi, la que
recogiendo lo más sustancial de la posición sustentada en el despacho de la
minoría, posibilitó que ambos despachos fueran retirados y luego sustituidos
por otro que satisfacía a las respectivas posiciones y muy particularmente a
los argumentos doctrinales defendidos por el convencional Alfredo L. Palacios y
otros colegas de su bancada. La resolución de la Convención nacional fue,
entonces, la siguiente: «1°) Que en lo que hace a las calidades y condiciones
que deben reunir los integrantes de esta Convención: al período de sesiones; a
las prerrogativas e inmunidades de sus miembros; al presupuesto de gastos y
compensación ha sido ya resuelto por esta Honorable Convención, por lo que es
innecesario un nuevo pronunciamiento. «2°) Que en cuanto a la naturaleza y
extensión de sus facultades, la Honorable Convención resuelve considerar
necesarias únicamente las reformas que se relacionan con la Constitución de
1853 y sus modificaciones de 1860, 1866 y 1898, en los siguientes artículos: 4,
5, 6, 14, 16, 18,23,32,45,46,51,53,55,57,63,67 (incisos 1,2 y 26),77,81, 82,
83, 84, 85, 86 (incisos 1, 5, 10, 11, 19 y 22), 87, 94, 99, 100, 101, 108 y sus
correlativos de forma, con el fin de: asegurar la libertad individual y de
expresión y los derechos individuales y sociales; fortalecer las autonomías
municipales; afianzar el sistema federal; afirmar el equilibrio entre los
poderes del gobierno federal, dando al poder Legislativo mayor independencia
funcional y mayor poder de contralor; limitar las facultades del Poder
Ejecutivo, inclusive en la designación y remoción de los empleados públicos,
robustecer el Poder Judicial; establecer un régimen de dominio y explotación de
las fuentes naturales de energía y el régimen electoral».
De esta manera, quedaban acogidos los argumentos invocados
por quienes en la comisión y en el seno de la Convención habían sostenido la
necesidad de afirmar los poderes propios de ese cuerpo, evitando los
condicionamientos que podían implicar el mero y liso sometimiento al decreto
3838/57. Así, la Convención se apartaba claramente de las premisas establecidas
por el dictamen de la «Comisión de Estudios Constitucionales» y, al mismo
tiempo, evitaba cualquier conflicto con el gobierno provisional desde el
momento que la resolución adoptada coincidía en los contenidos concretos con las
previsiones de la convocatoria oficial: la Convención en ejercicio de sus
facultades supremas fijaba el plazo de su duración y limitaba los alcances de
la reforma, en los mismos términos que lo había precisado el decreto 3838/57,
pero sin someterse expresamente a los condicionamientos de éste. El eufemismo
empleado por la fórmula conciliadora permitía satisfacer por igual a quienes
-por un lado- estimaban que la asamblea constituyente sólo podía aceptar
limitaciones sancionadas por ella misma (Alfredo L. Palacios) y -por otra
parte- a quienes partían del presupuesto insoslayable de los condicionamientos
emanados del citado decreto de convocatoria (la mayoría).
En el otro aspecto, o sea, en cuanto a la impugnación a la
Convención y al punto de partida de ésta en el ordenamiento constitucional a
reformar, se resolvió aprobar el despacho de comisión con la siguiente
redacción: «1°) Rechazar las impugnaciones formuladas y declarar la validez del
mandato de cada uno de los señores convencionales incorporados a esta Honorable
Convención y, consecuentemente, la legitimidad de la misma.
«2°) Declarar que la Constitución nacional que rige es la de
1853, con las reformas de 1860, 1866, 1898 y exclusión de las de 1949, sin
perjuicio de los actos que hubiesen quedado definitivamente concluidos durante
la vigencia de esta última.
«3°) Comuníquese a quien corresponda, publíquese y
archívese».
De esta manera, igualmente, la Convención afirmaba la
legitimidad del ordenamiento constitucional argentino, pero sin aludir ni ratificar
la «proclama» de abril de 1956. Se ponía fin así a la cuestión de determinar
qué texto constitucional regiría en el futuro en el país, estableciendo la
vigencia de la Constitución de 1853 (1860, 1866 Y 1898), que mantuvo su
primacía en el ordenamiento constitucional argentino hasta su condicionamiento
por la sanción autocrática del Estatuto de 1966.
Las circunstancias en que nació la Convención de 1957 y la
brusca interrupción de sus sesiones por pérdida del quórum, con el resultado de
sus sanciones (que pueden reducirse a dos: 1) el restablecimiento de la
Constitución de 1853, y 2) la incorporación de los «derechos sociales» que ya
estaban en la Constitución de 1949, con excepción del derecho de huelga que
habla sido preterido en aquella oportunidad ... ), han motivado juicios muy
dispares acerca del valor y mérito histórico de esta asamblea, que oscilan
entre un elogio sin reserva y una crítica sin atenuantes.
En la perspectiva histórica, no es posible hacer una
aseveración cierta sobre el destino de la República en el caso de haberse
concretado todas las reformas despachadas por la comisión redactora de aquella
Convención, si no hubiera mediado el retiro de los convencionales que causó la
extinción del cuerpo: tal hipótesis ¬cualquiera que sea- no pertenece a la
historia sino a la ukronia, y, por lo tanto, no tiene para nosotros ninguna
relevancia científica.
Desde el punto de vista teórico, los precedentes
establecidos en la actuación de la Convención de 1957 revisten el interés
propio de la particular circunstancia «revolucionaria» que se invocó y se
practicó en ese momento, tanto por el poder de facto que convocó a aquella
asamblea como por las actitudes asumidas por ésta. Puede estimarse que la
Convención de 1957 fue distinta de todas las anteriores, incluso la de 1860,
desde el punto de vista de la marcada preocupación de sus miembros en la
afirmación de los poderes que competían a la asamblea y en el uso o ejercicio
enfatizado de sus atribuciones expresas e implícitas en cuanto «Convención». Por
su carácter sui generis la Convención de 1957 se vio precisada a asumir
posiciones doctrinales en resguardo de su condición de órgano constituyente y
supremo, acudiendo muchas veces sus miembros a la invocación de la «soberanía»
(que para esos mismos convencionales se equiparaba con la noción del poder
constituyente), con el objeto de preservar y resguardar la preeminencia de la
Convención ante una ciudadanía que la había elegido, pero que la tenía que
observar en su existencia y desenvolvimiento simultáneos con un gobierno de
facto y revolucionario al que la propia Convención le debía precisamente su
nacimiento. Esto explica la susceptibilidad acaso exagerada (vista hoy) de los
convencionales, por defender la naturaleza originaria y el carácter supremo de
su poder, cuidando al mismo tiempo de dos aspectos: a) de no querer entrar en
conflicto con el gobierno provisional. y b) de no querer tampoco hacer
proclamación de facultades extraordinarias que convirtieran a la Convención en
una verdadera «dictadura soberana» que no reconocía límites ni aceptaba otro
«gobierno» que el ejercido por ella (como surgió de la prudente opinión de
algunos convencionales ).
(Véase. "Las Reformas de la Constitución", por
Jorge Reinaldo Vanossi, en "Todo es Historia", N° 316, Noviembre
1993).
PROCLAMA DEL 27 DE ABRIL DE 1956
Declara vigente la Constitución de 1853, con las reformas de
1860,1866 y 1898, excluyendo las enmiendas de 1949.
Visto y considerando:
Que en la vida institucional de los Estados, el acto de
mayor trascendencia es el de adoptar su Constitución o el de introducir en ella
reformas substanciales;
Que la facultad de decidir al respecto es un atributo
esencial de la soberanía;
Que las naciones organizadas políticamente sobre principios
democráticos y republicanos reconocen como exclusivo depositario de aquélla a
la totalidad de los ciudadanos, fundamento del que deriva para todos ellos el
derecho de libre determinación;
Que este derecho exige para su efectivo ejercicio el goce de
una auténtica y absoluta libertad;
Que el gobierno depuesto se ha caracterizado, a través de
todos sus actos, por la presión oficial con que los ha precedido, por la
violencia material con que los ha impuesto, y, en general, por el
desconocimiento calculado y permanente del derecho de expresar ideas a
importantes y vastos sectores de opinión y a ciudadanos que supieron mantenerse
con abnegado sacrificio al margen del servilismo implantado como sistema;
Que solamente por la gravitación de estas circunstancias fue
posible la reforma constitucional de 1949, la que no ha sido en consecuencia el
fiel resultado de una libre discusión a la que haya tenido acceso el pueblo
todo de la Nación;
Que la finalidad esencial de la reforma de 1949 fue obtener
la reelección indefinida del entonces presidente de la República, finalidad
probada fehacientemente por la representación opositora en la Convención
constituyente y reconocida por los convencionales del régimen depuesto;
Que la Revolución Libertadora ha tenido su origen en la
necesidad de poner término al caos imperante y a las causas que lo originaron;
Que, por lo tanto, el gobierno emanado de dicha Revolución
se considera, en cumplimiento de sus fines primordiales, en el imperativo de
devolver al pueblo de la República el pleno goce de las instituciones que
fueron libremente escogidas y menguadamente alteradas;
Que a tal efecto y en ese orden de ideas corresponde en
primer término, con carácter de deber impostergable, restablecer la Carta
Fundamental que fue resultante de una libre autodeterminación, requisito al que
no se ajustó su reforma de 1949;
Que aun cuando la Constitución de 1853 en la hora actual
requiera ciertas reformas, ellas deben ser objeto de un amplio debate público,
previo a la Convención constituyente que haya de sancionarlas;
Que en consecuencia corresponde restablecer, en su anterior
vigencia, la Constitución de 1853 con las reformas anteriores al 11 de marzo de
1949, completando de este modo en el orden jurídico fundamental el acto
revolucionario que tuvo por objeto abatir al régimen de la dictadura;
Que han de resolverse también las situaciones de las
provincias, cuyas constituciones fueron reformadas bajo el régimen depuesto de
acuerdo con los principios consagrados en el orden nacional por la reforma de
1949;
Que igualmente debe contemplarse la situación de las nuevas
provincias del Chaco, La Pampa y Misiones, cuyas constituciones fueron
sancionadas por la dictadura;
Por ello, el gobierno provisional de la Nación Argentina, en
ejercicio de sus poderes revolucionarios, proclama con fuerza obligatoria:
Artículo 1 ° - Declarar vigente la Constitución nacional
sancionada en 1853, con las reformas de 1860, 1866 Y 1898, y exclusión de la de
1949, sin perjuicio de los actos y procedimientos que hubiesen quedado
definitivamente concluidos con anterioridad al 16 de septiembre de 1955.
Art. 2° - El gobierno provisional de la Nación ajustará su
acción a la Constitución que se declara vigente por el Art. 1 ° en tanto y en
cuanto no se oponga a los fines de la Revolución, enunciados en las directivas básicas
del 7 de diciembre de 1955 y a las necesidades de la organización y
conservación del gobierno provisional.
Art. 3° - Decláranse vigentes las constituciones
provinciales anteriores al régimen depuesto, sin perjuicio de los actos y
procedimientos que hubiesen quedado definitivamente concluidos con anterioridad
al 16 de septiembre de 1955.
Art. 4° - Déjanse sin efecto las constituciones sancionadas
para las provincias de Chaco, La Pampa y Misiones sin perjuicio de los actos y
procedimientos que hubiesen quedado definitivamente concluidos a raíz de su
aplicación.
Art. 5° - Hacen parte integrante de la presente proclama las
directivas básicas a que se refiere el Art. 2°, y en consecuencia se agregan
como anexo.
Art. 6° - La presente proclama será refrendada por el
excelentísimo señor vicepresidente provisional de la Nación y los señores
ministros secretarios de Estado, en acuerdo general.
Art. 7° - [De forma.]
ARAMBURU - ROJAS - OSSORIO ARANA - BUSSO ¬- PODESTÁ COSTA –
HARTING - KRAUSE - MARTÍNEZ ¬- ALIZON GARCÍA - LLAMAZARES - BLANCO - ALZOGARAY
- BONNET - MIGONE - MENDIONDO - MERCIER- DELL'ORO MAINI - YGARTÚA -LANDABURU
VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1853
La Honorable Convención Nacional. Resuelve:
1º. Rechazar las impugnaciones formuladas y declarar la
validez del mandato de cada uno de los señores convencionales incorporados a
esta Honorable Convención y, consecuentemente, la legitimidad de la misma.
2°. Declarar que la Constitución nacional que rige es la de
1853, con las reformas de 1860, 1866, 1898 y exclusión de las de 1949, sin
perjuicio de los actos que hubiesen quedado definitivamente concluidos durante
la vigencia de esta última.
3°. Comuníquese a quien corresponda, publíquese y archívese.
FACULTADES DE LA CONVENCIÓN DE 1957
La Honorable Convención Nacional, resuelve:
1º. Que en 10 que hace a las calidades y condiciones que
deben reunir los integrantes de esta Convención; al período de sesiones; a las
prerrogativas e inmunidades de sus miembros; al presupuesto de gastos y
compensaciones ha sido ya resuelto por esta Honorable Convención, por 10 que es
innecesario un nuevo pronunciamiento.
2°. Que en cuanto a la naturaleza y extensión de sus
facultades, la Honorable Convención resuelve considerar necesarias únicamente
las reformas que se relacionan con la Constitución de 1853 y sus modificaciones
de 1860, 1866 Y 1898, en los siguientes artículos: 4°,5°,6°, 14, 16,
18,23,32,37,45,46,51,53,55,57, 63,67 (incs. 1°,2° y 26),77,81,82,83,84,85,86
(incs. 1°,5°,10, 11,19 Y 22),87,94,99,100,101,108 y sus correlativos de forma,
con el fin de: asegurar la libertad individual y de expresión y los derechos
individuales y sociales; fortalecer las autonomías municipales; afianzar el
sistema federal; afirmar el equilibrio entre los poderes del gobierno federal,
dando al Poder Legislativo mayor independencia funcional y mayor poder de
contralor; limitar las facultades del Poder Ejecutivo, inclusive en la
designación y remoción de los empleados públicos; robustecer el Poder Judicial;
establecer un régimen de dominio y explotación de las fuentes naturales de
energía y el régimen electoral.
REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1957
La Convención nacional, sanciona:
Incorpórase a continuación del arto 14 de la Constitución
nacional el siguiente artículo nuevo:
El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de
las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas
de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa:;
salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación
en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración
en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del
empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la
simple inscripción en un registro especial.
Queda garantizado a los gremios: concertar convenios
colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de
huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para
el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de
su empleo.
El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social,
que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley
establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades
nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas
por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir
superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral
de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica
familiar y el acceso a una vivienda digna.
Art. 67, inc. 11. - Sustitúyense las palabras "y de
minería" por "de minería, y del trabajo y seguridad social".
IX.- No podemos resistir la tentación de parangonar el caso
constitucional argentino con la "ciencia ficción" de George Orwell en
su imaginativa exposición literaria del libro de prognosis titulado
"1984" con su publicación en 1948.
Si transformamos las fechas y relativizamos las
circunstancias, el contraste sicodélico admite semejanzas:
1949 ----------------------------muchas promesas (incumplidas)
1994---------------------------más promesas nuevas
(incumplidas)
En ambos casos: muchas de ellas (las promesas), eran y son
irrealizables; de poca viabilidad y de dificultoso andamiento. Pero eran (y
son) promesas juramentadas; y muchos de los 'juramentados" ejercieron o
ejercen funciones ejecutivas o legislativas. Sin saber por qué, viene el
recuerdo del severo reto que nos diera José Ortega y Gasset: "el argentino
siempre elige el énfasis a la precisión ... ; argentinos a las cosas, ... a las
cosas!"
Creemos necesario hacer presente la siguiente observación,
para que sea útil la experiencia histórica:
Sin sistema electoral de los 2/3 (Ley Sáenz Peña), el
régimen de aquel entonces no habría alcanzado a consumar en 2 años la suma del
poder público. Si las elecciones del 24 de febrero de 1946 (y las de 1948) se
hubieran practicado bajo el régimen de la "representación proporcional"
(sistema D'Hondt) el oficialismo no hubiera trepado hasta una mayoría
hegemónica que le permitió consumar:
a) el Juicio Político a la Corte Suprema de Justicia de la
Nación
b) la mayoría numérica de 2/3 de Diputados
"presentes" para promover el trámite de la Reforma Constitucional.
IX
¿Olvido, ingratitud o
admisión de errores?
Primero: En 1974,
al cumplirse el primer cuarto de siglo de la sanción del "dictum" de
1949, PERÓN ejercía nuevamente la presidencia de la República.
No respaldó, ni auspició, ni promovió ningún recordatorio;
y, menos aún, homenaje alguno.
Cuando le acercaron el nombre del Dr. Arturo Enrique SAMPAY,
tan sólo acotó:
"es buen candidato para presidente de un Colegio de
Abogados" (sic)!
Segundo: Al
reinstalarse los órganos de la democracia constitucional en 1983, el Senador
Saadi -poco tiempo después¬ presentó un proyecto tendiente a la restauración
del texto de 1949; pero esa propuesta no tuvo el menor andamiento y ni siquiera
fue tratada por la Comisión de Asuntos Constitucionales. Tampoco en el período
1973-1976 había sido considerado ese tema por el Congreso Nacional.
Tercero: Ni
siquiera la Convención presidida por el Senador Nacional Dr. Eduardo Menem tuvo
en consideración como "precedente histórico" el hecho de una
Constitución que rigió entre 1949 y 1955 (la anulación formal se produjo en
1956).
Al formularse la promulgación ritual de la Reforma
Constitucional sancionada en 1994, en el acto pertinente, se dispone
expresamente que el texto de la Constitución Nacional en vigencia a partir de
ese momento es el resultado de las Convenciones de 1853, 1860, 1866, 1898, 1957
y 1994 (sic). No se alude para nada a la Convención de 1949.
¿Cuál habrá sido la razón de esa preterición? ¿El olvido?
¿El arrepentimiento? ¿El perdón entre todos? No lo sabemos, pues son
interrogantes que remiten a algo superior, que es el destino. Y, como sostenía
Jorge Luis Borges... "el destino es la infinita operación incesante de
millares de causas entreveradas" ("El impostor inverosímil Tom Castro").
El propio Congreso Nacional, al dictar la Ley N° 24.430 (B.O
del 10/1/1995) con el objeto de rescatar la cláusula "perdida" o
"extraviada" de la segunda parte del Art. 77 de la Reforma de 1994
(que disponía que "los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral
y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de
los miembros de las Cámaras"), en su Art. 1 ° establecía categóricamente:
"Ordenase la publicación del texto oficial de la Constitución Nacional
(sancionada en 1853 con las reformas de los años 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994)
que es el que se transcribe a continuación: ... ". Está claro: no se
menciona para nada a la Reforma de 1949, obra exclusiva del peronismo
gobernante, en ambas oportunidades.
X
La contraposición entre la vertiente
"individualista" de los Constituyentes de 185311860, por un lado, y
la nutrición "comunitarista" del texto de 1949, puede acaso haber
tenido "edecanatos" mentales en las apoyaturas ius-filosóficas de:
a) Carlos ASTRADA (discípulo de Heidegger)
b) Carlos COSSIO (creador de la "teoría egológica del
Derecho")
PERÓN hizo gala de tal fecundación en su discurso ante el
"Congreso nacional de Filosofía" (Mendoza, año 1949) donde expuso lo
que luego se convertiría en una suerte de "mentor" del pensamiento
oficialista: su obra titulada (como un Credo): "La comunidad
organizada"; que sin confesarlo abiertamente, exhibe un tono
corporativizante, por contraposición al individualismo que se le enrostraba
-como serio reproche- a la inspiración de la Constitución Histórica de
1853/1960.
Este aspecto de la cuestión, o sea, el de las fuentes de
inspiración y los lineamientos fundamentales de las creencias subyacentes al
texto normativo, debería ser más profundizado a través de un examen incluyente
de otros experimentos constitucionales del mismo ciclo político, como fue el
caso de la Constitución del Chaco, territorio nacional que el Congreso
provincializó bajo el nombre de "Provincia Presidente Perón", ya en
vísperas del ocaso del régimen epónimo. Ese ensayo (no duplicado en la también
flamante "Provincia Eva Perón", ex -territorio nacional de La Pampa)
merece una mirada más incisiva. No sea que nos esté aconteciendo lo que señaló
la sagaz escritora Susan Sontag: "quizás se le atribuye demasiado valor a
la memoria y no el suficiente a la reflexión".
Sobre la "tentación" corporativizante ya hemos
advertido en nuestra obra "El Estado de Derecho en el Constitucionalismo
Social" (véase, 3° ed, EUDEBA, 2000, págs. 327/328) con los siguientes
párrafos:
"D. Otro Antecedente que debe recordarse, es el de la
provincia del Chaco, que en la Constitución local de 1951 llegó a
institucionalizar una fórmula sui generis de representación, caracterizada por
la mixtura de la representación política con la funcional. El artículo 33 de
dicha Constitución establecía un Poder Legislativo unicameral, compuesto de la
siguiente manera:
" ... La mitad de
la representación será elegida por el pueblo de la provincia, dividida ésta en
tantas circunscripciones como número de legisladores componga esa mitad.
La otra mitad de los
representantes será elegida por los ciudadanos que pertenezcan a las entidades
profesionales que se rigen por la Ley Nacional de Asociaciones Profesionales,
debiendo estar integrada la lista de candidatos con miembros de dichas
entidades, dividida igualmente la provincia en tantas circunscripciones como
número de legisladores compongan esa mitad".
La norma citada -que perdió vigencia con la derogación de
aquella Constitución por el régimen revolucionario de 1955- creaba una Cámara
Única semi política y semifuncional, cuyos miembros provenían de una doble
elección celebrada por el sistema de circunscripciones o distritos: en una
elección participaba todo el electorado inscripto y en goce de la ciudadanía
para votar por candidatos de los partidos políticos mediante el sufragio
universal; y en otra elección, donde la provincia se dividía también en
circunscripciones, se votaba por representantes de las asociaciones
profesionales reconocidas, pero únicamente votaban los ciudadanos
pertenecientes a esas entidades profesionales. Es decir, que en esta última
elección no se aplicaba el sufragio universal, sino que el cuerpo elector
estaba compuesto sólo por el conjunto de los afiliados a las asociaciones
profesionales. Así, estos ciudadanos resultaban votando dos veces, una como
ciudadanos y otra en calidad de miembros de la asociación profesional.
Estábamos frente a un claro apartamiento del principio de la igualdad en los
derechos políticos, según el cual un hombre vale un voto. Cabría añadir que el
sistema así pergeñado, no proscribía expresamente la intervención de los
partidos políticos en el apoyo de los candidatos presentados por las
asociaciones profesionales en la segunda elección, por lo que decimos que el
régimen era sui generis en razón de la precitada diferencia con los casos de
corporativismo neto o de unipartidismo. El ensayo chaqueño no reconocía
antecedentes conocidos en nuestro Derecho Público, pero cabe señalar sus
semejanzas con la Constitución de Brasil de 1934, aunque este instrumento del
varguismo mantenía el sistema bicameral y limitaba la representación de las
asociaciones profesionales a la quinta parte de la representación popular en la
Cámara de Diputados, siendo elegidos indirectamente como representantes de las
asociaciones (la Constitución de 1937, también varguista, fue plenamente
corporativa)" .
XI
Hay que reconocer que más allá del "tropicalismo"
de las declaraciones de Derechos del Trabajador, de la Familia, de la
Ancianidad y de la Educación y la Cultura (Capítulo III, Art. 37, de
kilométrica extensión y detallismo retórico), no se incrustó en el resto del
texto la delirante verborragia que hoy aparece en el cuerpo de la Reforma de
1994. La Constitución de 1949 contenía solamente 103 Artículos (menos que en el
texto de 185311860); lo que en apariencia daba una imagen
"sintética", aunque en la realidad el "catálogo de
ilusiones" eran cláusulas más propias de un manual doctrinario o
partidario que de una Ley Suprema de la Nación.
Esta técnica de verborrágicas constituciones puede responder
a causas muy variadas, A veces, a un exceso de idealismo; en otros casos a la
necesidad de suscitar procesos de sugestión colectiva. Y también, en ciertas
circunstancias, a mecanismos inasibles de auto-sugestión; lo que nos remite a
un muy remanido y popular refrán: "dime de qué blasonas y te diré de qué
careces". Nuestra interpretación de este curioso y no por ello menos
reiterativo fenómeno "constitucional", forma parte del contraste
dialéctico entre los instintos y sentimientos del "ser", por una
parte; y los caminos trazados por las difíciles responsabilidades y
limitaciones objetivas del "deber". Esta dinámica perpetua fue
retratada en cierta oportunidad por el filósofo Kant, con esta sencilla frase:
"dormía y soñé que la vida era bella; desperté y advertí que ella es
deber" (sic).
Si la Constitución de 1949 fue un "fasto"
simbólico para la mayoría pro-oficialista de la ciudadanía (de la que no
permitieron participar a las mujeres, no obstante que ya había sido aprobado el
voto femenino, y por ello, no hubo representantes de ese sexo en la
Convención); debemos convenir que la Constitución de 1994 es un episodio
"nefasto", en tanto y en cuanto ni siquiera fue lo que simuló ser,
sino que, tan solamente, cumplió el rol de una simple reforma electoral: más
bien -digamos- "electoralera" (el "reeleccionismo" a favor
del Presidente en funciones y las "contraprestaciones" en beneficio
de las minorías que concurrieron a la Convención y aprobaron la totalidad del
texto constitucional hoy vigente).
XII
¡Qué contraste entre
la hipocresía y la sinceridad!
¿Qué dijo el Presidente Perón en su mensaje al Congreso, el
10 de mayo de 1947, cuando pre-anunció su criterio a favor de una reforma de la
Constitución?: elogió el acierto de la Ley Suprema de 1853/60 al vedar la
reelección inmediata; y, a mayor abundamiento, puntualizó en tono severo:
"Creo que la
prescripción existente es una de las más sabias y prudentes de cuantas
establece nuestra Carta Magna. Bastaría observar lo que sucede en los países en
que tal reelección es constitucional. No hay recurso al que no se acuda, lícito
o ilícito; es escuela de fraude e incitación a la violencia, como asimismo,
tentación a la acción política por los gobiernos y funcionarios (...) En mi
concepto tal reelección sería un enorme peligro para el futuro de la
República".
-¿Qué dijo el Presidente Roosevelt al asumir su segundo
mandato presidencial; teniendo en cuenta que luego hasta arribaría a una cuarta
asunción del mando, que no pudo completar debido a su muerte? El día 20 de
enero de 1937 Franklin D. Roosevelt prestó juramento como presidente de los
Estados Unidos para un nuevo período de cuatro años; y señaló que:
"Las
complejidades de las relaciones humanas aumentan en tal forma que también debe aumentarse
el poder para gobernarlas; el poder para detener el mal y el poder para hacer
el bien. La democracia esencial de nuestra nación y la seguridad de nuestro
pueblo dependen no de la ausencia de poder, sino de su adjudicación a aquellos
que el pueblo puede cambiar o mantener mediante un honesto sistema de libres
elecciones".
XIII
Epílogo
A fuerza de ser veraces, debemos refirmar y reafirmar que el
cuestionamiento formulado por la oposición a la legalidad, a la moralidad, a la
constitucionalidad y a la legitimidad de la Reforma de 1949, no fue una táctica
improvisada a continuación del acto-confeso del Dr. Sampay reconociendo que la
"ratio-decidendi" fincaba en el objetivo de la reelección de Perón.
Está impreso en las constancias de esa Convención que la
impugnación fue un acto liminar de la bancada opositora, que impugnó la validez
de la convención sobre la base de vicios en el procedimiento de la declaración
del Congreso, denunciando además, que: "La urgente y desmedida avidez para
apoderarse de la Constitución en ejercicio de los derechos que dan las
victorias electorales e inscribir en ella cuanto convenga al interés político
de un hombre o de un reducido grupo triunfante, no ha de consumarse sino a
costa de la propia estabilidad de la obra que así se emprende bajo auspicios
que a nadie enaltecen. La Constitución lograda de tal modo no podrá durar más
que el propio sistema que la alienta y sostiene. O lo que es lo mismo, el
derecho que se instaure por ese camino perderá su vigencia el día en que el
gobierno que lo cobija deje de gobernar las libertades jurídicas"
(Diario de Sesiones de la Convención, pág. 46).
La Historia ya juzgó; y lo hizo con lo más degradante: el
olvido. Queda una duda: ¿olvido piadoso o impiadoso?
Podemos concluir con una de las diáfanas sentencias del
prolífico Wolgang Goethe, que trasciende lo poético y literario para comprender
en sus pocas palabras todo un universo del pensamiento: "gris es toda
teoría, verde y dorado es el árbol de la vida". Las constituciones parten
de una teoría, pero están destinadas -siempre- al tránsito por la vida de los
pueblos en los que deben regir. Es por ello que los pueblos deben vigorizar su
conciencia constitucional, acentuando el apego a las instituciones como la
mejor defensa ante el capricho de los gobernantes, por más representativos que
éstos sean.
Dr. Jorge Reinaldo
Vanossi
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